A Lei 12.608/2012 foi uma resposta legislativa direta à pressão popular e midiática decorrente dos desastres na Região Serrana do Rio de Janeiro (2011/2012).
Naquele momento, ficou evidente que o ordenamento jurídico brasileiro carecia de uma política nacional formal e adequada para lidar com desastres de grande magnitude. A lei veio para preencher essa lacuna, abrangendo todo o ciclo do desastre (prevenção, mitigação, preparação, resposta e recuperação), sob a ótica da Proteção e Defesa Civil.
A Lei 12.608/2012 não apenas criou a PNPDEC, mas também alterou outras normas fundamentais para inserir a variável "desastre" no planejamento urbano e financeiro:
A Política Nacional não atua isolada. Ela é intrinsecamente multissetorial. Para gerir riscos, a PNPDEC deve dialogar obrigatoriamente com políticas de:
Por exemplo, uma obra de infraestrutura, como uma ponte ou estrada, deve ter um objetivo duplo: melhorar a mobilidade local e, simultaneamente, reduzir vulnerabilidades e mitigar riscos de desastres naquela localidade.
Para operacionalizar essa gestão complexa, a lei estabelece diretrizes que orientam a atuação dos entes públicos. As principais são:
Nenhum ente (União, Estado ou Município) consegue enfrentar um desastre sozinho. A complexidade do evento exige a cooperação entre os três níveis de governo, além da sociedade civil e setor privado.
O foco deixa de ser apenas a "resposta" ao problema e passa a incluir a prevenção e a mitigação de riscos.
Esta é uma diretriz técnica crucial. A água não respeita limites municipais. O desastre hidrológico no Rio Grande do Sul (2024) exemplifica isso. A chuva que cai na cabeceira de um rio afeta diversos municípios ao longo do curso d'água até a foz. Portanto, o planejamento de prevenção deve olhar para a bacia hidrográfica (regional) e não apenas para o limite político do município.
As ações devem basear-se em estudos técnicos, mapeamento de áreas de risco e dados científicos. A política pública não pode ser feita com base em meras opiniões; ela requer suporte da geologia, hidrologia e meteorologia.
Reforçando o princípio estudado na aula anterior, a comunidade deve ser parte ativa do processo de planejamento e gestão de riscos.
A União possui uma visão macro e estruturante. Como ela não está fisicamente presente em cada esquina onde o desastre ocorre, suas funções são:
O Estado atua como um "elo" e executor regional. Seus deveres incluem:
O Estado deve executar suas próprias ações regionais e auxiliar os municípios, servindo também de canal para nutrir a União com as informações necessárias para a política nacional.
A legislação atribui ao município a responsabilidade de operacionalizar a defesa civil no dia a dia. Podemos agrupar esses deveres em eixos principais:
Execução e Planejamento
O município deve executar a PNPDEC em seu território. Não basta ter uma "Secretaria de Defesa Civil". A gestão de riscos deve ser incorporada no Planejamento Municipal como um todo: no Plano Diretor, no Código de Obras, na Política de Saneamento e na Política Ambiental.
Mapeamento e Fiscalização (O Olhar Local)
A União e os Estados não são capazes de conhecer cada rua ou encosta do país. Apenas o poder local detém esse conhecimento empírico.Por isso, o município possui o dever de identificar as áreas de risco e alimentar o sistema nacional com esses dados. Ainda, deve vedar novas ocupações em áreas já mapeadas como de risco e inspecionar imóveis em perigo e promover medidas (interdição, evacuação ou reestruturação habitacional.
Informação e Preparação
Dialogando com os princípios da Informação e da Participação, o município possui o dever de manter a população informada sobre riscos e sobre o que fazer quando os problemas ocorrerem. Ainda, deve realizar treinamentos prático, como simulados de evacuação, conforme o plano de contingência.
O município também possui o dever de manter a União e o Estado informados. Sem os dados fornecidos pelas prefeituras (ocorrências, danos, áreas afetadas), não há como o Governo Federal formular políticas públicas nacionais eficientes.
Na maioria dos casos, os municípios não conseguem cumprir as determinações. Existem barreiras estruturais significativas.
A maioria dos municípios brasileiros é pequena e pobre. Não possuem orçamento para manter geólogos, hidrólogos ou engenheiros especializados, nem para comprar equipamentos de ponta. Muitos nem sequer possuem um órgão de defesa civil ativo; a função muitas vezes é acumulada por outra secretaria de forma precária.
Ainda deve-se levar em conta que muitas políticas públicas nesse contexto não possuem um retorno político imediato ou aproveitável nos períodos eleitorais. Obras de prevenção (drenagem subterrânea, contenção) são caras e "invisíveis". Treinamento de comunidade não gera "foto de inauguração". Gestores muitas vezes preferem gastar em obras de visibilidade (praças, asfalto) do que em prevenção de desastres.
Reconhecendo a fragilidade dos municípios, a Lei estabelece deveres comuns a todos os entes para fomentar o sistema:
Apesar de ser um marco legal fundamental, a legislação possui falhas apontadas pela doutrina:
A lei é muito "programática", definindo metas, mas pouco pragmática na execução. Ela diz o que fazer, mas não detalha como fazer, nem estabelece penalidades claras para o gestor que não cumpre o mapeamento de riscos, por exemplo.
Muitos instrumentos vitais demoraram anos para sair do papel. Por exemplo, o Cadastro Nacional de Municípios com Áreas de Risco levou anos para ser efetivamente regulamentado via decreto, atrasando a prevenção.
A lei foi escrita sob o trauma dos deslizamentos da Região Serrana do Rio (2011), e acabou muito focado em chuvas, enchentes e deslizamentos em áreas urbanas, não abrangendo com a mesma eficácia outros tipos de desastres naturais, como secas extremas, vendavais ou incêndios florestais em áreas não urbanas que também assolam o Brasil.
Os municípios detêm os deveres mais práticos e imediatos da defesa civil, mas são os entes com menos recursos para executá-los. A Lei 12.608/2012 tenta resolver isso com deveres compartilhados, mas ainda sofre com a falta de enforcement (aplicação forçada) e com um viés temático específico.