Antes de adentrarmos nas especificidades das leis, precisamos responder a uma pergunta fundamental: O que é um desastre?
O conceito não é estático, variando conforme a época, a cultura e o ordenamento jurídico. Compreender essa evolução é vital para entender como o Direito responde a esses eventos hoje.
Podemos dividir a compreensão humana sobre desastres em três grandes fases ou paradigmas:
Numa visão ocidental antiga, os desastres eram interpretados sob uma ótica mística ou religiosa, ou seja, não possuíam uma explicação racional ou técnica, sendo oriundos da vontade de uma entidade superior com a finalidade de purificar, ensinar ou punir um grupo social por seus atos.
Um exemplo é a narrativa bíblica do Dilúvio. Nela, Deus ativamente causa a inundação mundial como forma de punição divina. Nesse contexto, a sociedade não se preocupava efetivamente com prevenção técnica, pois o evento era visto como inevitável vontade divina.
A virada de chave para um pensamento científico ocorre no século XVIII, simbolizada pelo Grande Terremoto de Lisboa de 1755.
Nesse ano, um terremoto seguido de tsunami e incêndios devastou Lisboa. A posição religiosa, conforme vista anteriormente, foi de que se tratava de uma punição divina pelos atos da sociedade portuguesa. Entretanto, pensadores iluministas começaram a questionar essa justificativa.
Percebeu-se que a dimensão da tragédia não foi apenas "natural", mas agravada pela ação (ou despreparo, omissão) humana (casas mal construídas, falta de planejamento urbano, materiais inflamáveis). Nessa visão, o desastre passa a ter um caráter técnico. A sociedade começa a entender que, embora o evento natural (terremoto) possa não ser previsto de forma exata e precisa, suas consequências (danos) podem ser mitigadas através de construção segura, prevenção e resposta rápida. Surge a ideia de progresso e responsabilidade humana.
No século XX, o sociólogo alemão Ulrich Beck, em sua obra "Sociedade de Risco", introduz uma nova complexidade, influenciado pelo Acidente Nuclear de Chernobil de 1986.
Ele constatou que desastres não respeitam fronteiras geográficas. Usando o desastre nuclear como exemplo, a radiação de Chernobyl afetou toda a Europa, ou seja, um risco gerado localmente pode ter consequências globais.
A partir dessa perspectiva, a sociedade passa a debater o que seria o risco "tolerável" (ex: morar perto de uma usina nuclear) em comparação com um risco "intolerável".
Nota-se que viver é estar sob a ameaça constante de riscos abstratos e invisíveis gerados pelo próprio desenvolvimento social e tecnológico.
O Escritório das Nações Unidas para a Redução do Risco de Desastres (UNDRR) define desastre como:
"Uma grave interrupção do funcionamento de uma comunidade ou sociedade em qualquer escala devido a eventos perigosos que interagem com condições de exposição, vulnerabilidade e capacidade, levando a um ou mais dos seguintes: perdas e impactos humanos, materiais, econômicos e ambientais."
O desastre não é apenas o evento (chuva, tremor), mas a interação desse evento com uma sociedade vulnerável e incapaz de responder a ele.
A definição legal no Brasil encontra-se na Lei Federal nº 12.608/2012 (Política Nacional de Proteção e Defesa Civil), Art. 1º, parágrafo único, inciso V:
"Resultado de um evento adverso, de origem natural ou induzido pela ação humana, sobre ecossistemas e populações vulneráveis, que causa significativos danos humanos, materiais ou ambientais e prejuízos econômicos e sociais."
O desastre moderno deve ser entendido através de lentes sociológicas críticas. Ele não atinge a todos de forma igual.
O desastre exacerba desigualdades preexistentes. Por exemplo, mulheres frequentemente sofrem mais impactos diretos e indiretos pós-desastre. Idosos e crianças também possuem vulnerabilidades específicas (mobilidade, saúde).
Populações negras e pobres, por serem estatisticamente mais empurradas para áreas de risco (encostas, áreas alagáveis), tendem a sofrer as piores consequências devido a heranças históricas e falta de políticas públicas.
O impacto de um evento depende da capacidade de resposta do Estado. Uma enchente em uma área com bom sistema de saúde gerará menos danos permanentes do que a mesma enchente em uma área desassistida.
Deve-se abandonar a visão do desastre como um "momento estático" (o dia que a barragem rompeu) e adotar a visão de Desastre como Processo, pois as falhas de planejamento, a ocupação de risco e a negligência técnica que ocorrem anos antes, associado com o evento em si e a multiplicidade de danos que surgem com o tempo demonstram que o desastre abarca todo um conjunto de condições múltiplas que não estão isoladas em apenas um momento específico.
Usando como exemplo os casos de Mariana e Brumadinho, foi possível perceber, além dos danos materiais evidentes e amplamente noticiados na mídia, um aumento de alcoolismo, violência doméstica, depressão e desemprego meses ou anos após o evento.
Diante desse cenário, o Direito dos Desastres é desafiador porque o desastre é complexo, contínuo e multissetorial. Não basta olhar para o dano material imediato; é preciso enxergar a cadeia de consequências socioambientais.