Introdução

Ação Anulatória é aquela que pretende extinguir ato jurídico que contenha vício, invalidando-o.

É certo que todo ato administrativo em vigor permanecerá no mundo jurídico. Entretanto, para atos administrativos eivados de vícios relativos à legalidade ou legitimidade, o ato praticado poderá ser objeto de ação anulatória.

Maria Sylvia Zanella Di Pietro define ato administrativo como sendo:

“(…) a declaração do Estado ou de quem o represente, que produz efeitos jurídicos imediatos, com observância da lei, sob regime jurídico de direito público e sujeita a controle pelo Poder Judiciário”. (DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. – 22 ed. – São Paulo: Atlas, 2009, p. 196).

Observe que Di Pietro descreve um ato UNILATERAL da Administração.

Continuando nosso tema, a anulação do ato administrativo acontecerá se ele contiver ilegalidades ou ilegitimidades, tratando-se de um tipo de controle de legalidade: nunca diz respeito ao mérito. Gera efeitos ex tunc, retroagindo ao estado inicial da situação e desmanchando o ato desde sua origem, e poderá ocorrer de duas formas: por iniciativa do próprio ente público ou por meio do Poder Judiciário.

No primeiro caso, a anulação se dá administrativamente por meio de ato denominado autotutela, quando realizado por integrante da Administração Pública Direta, ou tutela, quando realizado por ente da Administração Pública Indireta. Em nenhuma dessas hipóteses se fala em Ação Anulatória, a qual se dá pela segunda via, a judicial.

Nesse contexto, citem-se os conteúdos das Súmulas de nº 346 e nº 473/STF:

Súmula nº 346/STF: A Administração Pública pode declarar a nulidade de seus próprios atos.

Súmula nº 473/STF: A Administração Pública pode anular seus próprios atos, quando eivados de vícios que os tornem ilegais, porque deles não se originam direitos, ou revogá-los, por motivo de conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos e ressalvada, em todos os casos, a apreciação judicial.

No segundo caso é que reside o ajuizamento da ação estudada. A anulação dada judicialmente, dessa forma, deve acontecer nos casos em que a própria Administração não procedeu à anulação de seu ato viciado. Nesta situação, o ajuizamento caberá ao interessado (dependerá do interessado a provocação do Poder Judiciário).

Importante registrar que o ato nulo da Administração não vincula as partes, pois nasceu já manchado de vício insanável. Ainda assim, deve ele ser assim declarado por vias administrativas ou judiciais afim de que se desmantelem eventuais efeitos que já tenha gerado, protegendo-se, entretanto, os terceiros de boa-fé. Estes, não tendo participado da criação do ato viciado, não devem ser prejudicados com tal declaração de nulidade. Além disso, segundo explica a doutrina, a anulação do ato deve preceder o estabelecimento do contraditório, nos termos do art. 5º. LV da Constituição Federal (cf. DI PIETRO, Ob. cit, p. 236).

Vejamos o que diz José dos Santos Carvalho Filho sobre o assunto:

Decorre da anulação a circunstância de que devem desfazer-se todos os efeitos provenientes do ato anulado, ensejando o retorno dos integrantes da relação jurídica respectiva ao "status quo ante". Significa que, com a anulação, deve ser restaurada a relação jurídica existente antes de ser praticado o ato ilegal. Ficam a salvo, porém, dos efeitos retroativos da anulação os terceiros de boa-fé, pessoas não participantes diretas da formação do ato inválido.