Constitucionalização do direito financeiro

CONSTITUCIONALIZAÇÃO DO DIREITO FINANCEIRO

ORÇAMENTO E AUTORIZAÇÃO LEGISLATIVA

Analisar a atual perspectiva do orçamento implica primeiro pensar, ainda que rapidamente, sobre como surgiu a ideia de orçamento e como ela evoluiu ao longo dos séculos. Em outras palavras, pressupõe explorar o motivo da criação do orçamento ou, mais especificamente, o motivo de criação de uma lei contendo as receitas a serem arrecadadas e as despesas a serem gastas pelo Estado.

Desde o início é possível estabelecer que aquilo que está por traz do surgimento do orçamento é a ideia de controle, é a compreensão da necessidade de autorização para aquilo que se vai arrecadar e gastar.

Num primeiro momento, essa função de controle, ou seja, de autorização de receitas e despesas, era concentrada apenas no monarca, posteriormente passando a ser dividida com o parlamento.

De fato, a Magna Carta de 1215 pode ser considerada como o primeiro documento que trouxe a ideia de autorização legislativa para cobrança de tributos e realização de gastos, sendo o embrião do que conhecemos hoje por princípio da legalidade.

Alguns séculos depois, esta ideia reapareceu no Bill of Rights de 1689, na Inglaterra. Neste documento o objetivo era exigir autorização específica para que um determinado tributo fosse cobrado por um período mais longo de tempo. Isso porque, diferentemente de hoje, nesta época a tributação visava a arrecadar recursos para eventos extraordinários, como, por exemplo, uma guerra. Consequentemente, não havia uma ideia de tributação permanente, o que ensejou o surgimento dessa exigência de autorização específica do parlamento para que um tributo fosse permanente.

Neste momento, portanto, ainda não se falava em orçamento. Havia apenas a ideia de autorização e controle dos gastos do soberano pelo parlamento (ou seja, o controle do Poder Executivo pelo Legislativo).

Isso muda com a revolução francesa, acompanhada pela Declaração dos Direitos do Homem, em 1789. Este foi outro importante marco histórico, porque deixou ainda mais evidente a ideia da Lei como expressão da vontade geral, bem como a ideia de controle do agente público. É, portanto, a partir daí que se torna possível falar em orçamento. Com isso, pode-se afirmar que o orçamento, ou a ideia de orçamento, surgiu juntamente com o Estado Liberal de Direito.

Mas, mais importante do que conhecer as referencias históricas é entender que nesse primeiro momento havia uma visão clássica de orçamento. Uma visão que se focava nos aspectos formais do orçamento, ou, melhor dizendo, no ciclo orçamentário, ou seja, nos procedimentos de preparação, aprovação, execução e modificação da lei orçamentaria. Nessa visão clássica, a principal preocupação do direito financeiro era a relação entre o executivo e o legislativo (no caso, a preocupação da época era sobre como o parlamento poderia controlar os gastos do monarca absolutista).

Essa visão foi sendo modificada com o surgimento, no séc. XX, das democracias modernas e também do Estado Social.

ORÇAMENTO: PERSPECTIVA ATUAL

Assim, no século XX, pode-se dizer que o direito financeiro ganhou substância, pois, além da preocupação com o executivo e o legislativo, e com o ciclo orçamentário, que foram mantidas, o direito financeiro começou a ganhar ares constitucionais, principalmente com o surgimento da segunda dimensão das garantias e direitos fundamentais, que engloba os direitos econômicos e sociais.

Realmente, o direito financeiro adquire substância no momento em que o Estado começa a ter uma postura mais ativa no cumprimento e consecução desses direitos, porque, com a constitucionalização das finanças públicas, o direito financeiro passa a abarcar não apenas ritos da elaboração da lei orçamentária, mas passa a intervir no próprio mérito da decisão orçamentária.

Isso porque a atividade financeira, colocada dentro de uma ordem constitucional, passa a significar a obtenção de recursos e a realização de gastos para dar efetividade à Constituição. O direito financeiro, então, começa a prever, por exemplo, recursos mínimos para determinadas áreas sociais como é o caso da educação e da saúde (previsão dos artigos 198, §2º e 212, CF).

Nesse sentido, o direito financeiro passa a se relacionar com normas que antes não eram vistas como integrantes do seu domínio, como é o caso da dignidade da pessoa humana, dos direitos fundamentais, da legalidade, da autonomia dos entes, da separação dos poderes, etc.

Como já mencionado, o professor Heleno Taveira Torres (2014) observa bem essa nova configuração do direito financeiro ao identificar a existência de uma constituição financeira, que é justamente o resultado da constitucionalização do direito financeiro e que compreende a parcela material de normas jurídicas integrantes do texto constitucional, composta pelos princípios fundamentais, competências e os valores que regem a atividade financeira do Estado. É essa a constituição financeira que passa a dar base para um sistema de direito constitucional financeiro, uma verdadeira mudança de paradigma de uma visão clássica para uma visão moderna, constitucional, dotada de substância.

REFERÊNCIAS:

TORRES, Heleno Taveira. Direito constitucional financeiro: teoria da constituição financeira. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2014.