Fontes Constitucionais do Direito Administrativo

Direito administrativo na federação

O nosso país é estado federativo tripartite (arts. 1º e 18 da Constituição Federal): União, Estados (Distrito Federal) e Municípios (que desde 1988 são considerados como entes federativos – nível político -, já que antes disso eram entes da Administração Indireta dos Estados), sendo importante dizer que cada ente federativo gerará fonte constitucional de direito administrativo, considerando que cada qual detém autonomias.

• Autonomia política: dentro dos parâmetros e limites constitucionais envolve autogoverno, autolegislação, autoadministração e auto-organização. 
• Autonomias de administração: atingem gestão de pessoas (agentes públicos), a gestão de seus processos e também a gestão de bens (bens públicos - patrimônio). 

Constitucionalização do direito administrativo

A fonte constitucional mais rica e importante do direito administrativo brasileiro é a Constituição da República Federativa do Brasil de 1988, em razão de nela agregar um vasto conjunto de princípios e regras sobre a Administração Pública (o que gerou a denominada “constitucionalização do direito administrativo”). 

Efeitos da constitucionalização

Esses efeitos podem ser:

• Negativos: enrijecimento da disciplina jurídica da Administração Pública e mitigação da autonomia federativa; e,
• Positivos: eleva a padronização nacional da estabilidade normativa, independentemente da situação política do país.  

Direito administrativo na Constituição Federal de 1988

Acerca do direito administrativo, a Constituição Federal vigente, dispõe em seus arts. 37 e 38 a respeito das normas sobre a “Administração Pública”, incluindo-se os princípios, e nos arts. 39 a 41, trata na organização do Estado, incluindo os servidores públicos. 

Além desses dispositivos considerados fundamentais, temos também outros temas, como os elencados abaixo, os quais, igualmente, integram o direito administrativo:

• Órgãos da Administração Direta (Ministérios e Presidência, art. 76 e seguintes);
• Entes da Administração Indireta (art. 37, XIX e XX; art. 173, §1º);
• Bens públicos (arts. 20, 26 e 176) e serviços públicos (arts. 21, 25, §2º e 30); 
• Intervenção do Estado na economia (arts. 173, caput, 177, 179 e 180);
• Restrição da liberdade (art. 5º, XI, XII, XVI) e propriedade (art. 5º, XXIV e XXV, art. 182, §§ 3º e 4º, art. 184, caput, art. 243);
• Processo administrativo (art. 5º, LIV, LV, LVI, LXXVIII);
• Controle (art. 37, §6º, art. 49, X, art. 70, caput etc). 

Direito administrativo nas Constituições Estaduais

Pouco se fala a respeito das Constituições Estaduais, em geral. No entanto, elas são muito importantes para o direito administrativo, uma vez que cada estado da federação possui autonomia para se auto-administrar (nos limites conferidos pela Constituição da República). 

O fundamento dessas fontes está disposto no art. 25 da Constituição Federal, confira: 

Art. 25. os Estados organizam-se e regem-se pelas Constituições e leis que adotaram, observados os princípios desta Constituição. 

Destaca-se, ademais, que referido dispositivo constitucional alberga o denominado princípio da simetria federativa, muito utilizado pelo Supremo Tribunal Federal para esclarecer se uma ou outra norma é de reprodução obrigatória ou não.

Muito embora se considere o princípio da simetria federativa, as Constituições Estaduais podem tratar de princípios, organização administrativa, processo administrativo, agentes públicos e controle, bens, servidores, entre outros, de forma autônoma, respeitando os limites impostos pela Constituição Federal de 1988. 

Direito administrativo nas fontes constitucionais locais 

As fontes constitucionais locais são as Leis Orgânicas dos Municípios, segundo o que prescreve o art. 29 da Constituição Federal:

Art. 29. O Município reger-se-á por lei orgânica, votada em dois turnos, com o interstício mínimo de dez dias, e aprovada por dois terços dos membros da Câmara Municipal, que a promulgará, atendidos os princípios estabelecidos nesta Constituição, na Constituição do respectivo Estado (…).  

Assim, será na Lei Orgânica do Município que serão disciplinados: a estruturação dos Poderes municipais (Legislativo e Executivo), a Administração Direta e Indireta, os servidores locais, os princípios de funcionamento administrativo e as tarefas executivas que cabem ao ente municipal.

Nesse contexto, observe que a Constituição Federal exige que uma série de disposiçãos conste na Lei Orgânica Municipal, gerando uma elevada padronização do direito municipal brasileiro. 

Direito administrativo nas emendas constitucionais 

As emendas constitucionais também são fontes do direito administrativo brasileiro (no âmbito federal, estadual ou municipal).

Por meio delas criam-se normas que se inserem no corpo dos textos constitucionais por elas alterados e normas próprias (modificando texto constitucional ou uma norma de seu próprio texto, que não foi inserido por completo na Constituição emendada).

A validade das emendas constitucionais deve preencher dois requisitos:

1. Requisito formal: o respeito às normas específicas de processo legislativo (requisito de legalidade formal), como legitimidade de propositura, aprovação nas duas casas legislativas, por dois turnos e por três quintos dos seus membros; e, 
2. Requisito material: a observância das cláusulas pétreas, por meio das quais é proibida a modificação de determinados assuntos por emenda (requisitos de legalidade material), como a estrutura federativa, tripartição, voto, direitos e garantias fundamentais. 

Importante registrar, nesse contexto, que uma norma inserida por emenda constitucional com violação da legalidade formal ou material será considerada uma “norma constitucional inconstitucional”. 

Referências 

Por fim, segue a lista das referências bibliográficas indicadas em aula, dedicadas ao aprofundamento do que estudamos hoje:

• ALMEIDA, Fernanda Dias Menezes de. Competências na Constituição de 1988, 6ª ed. São Paulo: Editora Atlas, 2013.
• MARRARA, Thiago. As fontes do direito administrativo e o princípio da legalidade. RDDA, v. 1, n. 1, 2014. 
• TÁCITO, Caio. Bases constitucionais do direito administrativo. RDA, v. 166, 1986.