Definição e Classificação de Bens Públicos

Definição

A definição de bens públicos em nossa legislação se dá essencialmente no Código Civil, pelos arts. 98 e 99:

Art. 98. São públicos os bens do domínio nacional pertencentes às pessoas jurídicas de direito público interno; todos os outros são particulares, seja qual for a pessoa a que pertencerem.

Art. 99. São bens públicos:

I - os de uso comum do povo, tais como rios, mares, estradas, ruas e praças;

II - os de uso especial, tais como edifícios ou terrenos destinados a serviço ou estabelecimento da administração federal, estadual, territorial ou municipal, inclusive os de suas autarquias;

III - os dominicais, que constituem o patrimônio das pessoas jurídicas de direito público, como objeto de direito pessoal, ou real, de cada uma dessas entidades.

Parágrafo único. Não dispondo a lei em contrário, consideram-se dominicais os bens pertencentes às pessoas jurídicas de direito público a que se tenha dado estrutura de direito privado.

Por esta sistemática, compreendemos duas grandes divisões dos bens: bens públicos e bens privados. Desta divisão encontrada no Código Civil, entendemos a classificação bipartite (curiosamente, há uma terceira classificação de bens que não são nem públicos nem privados! São os bens difusos: o meio ambiente, por exemplo.).

O art. 98 do Código Civil define um critério negativo para a mencionada divisão bipartite: os bens públicos são os bens do domínio nacional pertencentes às pessoas jurídicas de direito público interno, e todos os outros são bens particulares. Deste modo, em vez de se definir os critérios de cada um dos grupos (bens públicos e bens particulares), determina-se que tudo o que não for bem público, conforme a definição dos arts. 98 e 99 do Código Civil, será bem particular (lembre-se: com exceção aos bens difusos).

A definição legislativa dos bens públicos ainda apresenta três outras divisões: bens de uso comum do povo, bens de uso especial e bens dominicais, no que se denomina a classificação tripartite dos bens públicos conforme o Código Civil.

Esta divisão em bens de uso comum do povo, bens de uso especial e bens dominicais segue critério conforme sua afetação (destinação de um bem a uma certa função pública concreta e primária), ou seja, conforme a função pública a que se destina o bem.

Em termos gerais, pode-se dizer que:

  •  Os bens de uso comum do povo são aqueles que podem ser usados por todos indistintamente, em caráter geral e livre. Em outras palavras, são os de domínio público.
  •  Os bens de uso especial têm seu uso determinado conforme uma função pública específica. São tembém chamados de bens de patrimônio administrativo indisponível.
  • Os bens dominicais têm definição basicamente residual, como a fim de suprir eventual lacuna legislativa, a fim de contemplar os bens pertencentes às pessoas jurídicas de direito público interno que não sejam de uso comum nem especiais; que não possuam uma destinação pública determinada ou um fim administrativo específico. São os bens de patrimônio disponível.

Definição crítica de bens públicos

A legislação básica que fundamenta a classificação dos bens públicos é o Código Civil, mas também a Constituição e Legislação esparsa disciplinam a matéria, especialmente quanto à titularidade dos bens públicos, conforme as pessoas jurídicas de direito público interno.

Contudo, não existe, no âmbito da doutrina administrativista, um conceito uniforme de bem público, sendo certo que a definição dada pelo Código Civil é alvo de fortes críticas, vez que se mostra desatualizada quanto à relação entre entes públicos e privados bem como ao regime jurídico aplicável a seus bens e interações.

A definição constante do Código Civil segue basicamente a mesma disciplina do Código Civil de 1916 na tradição de pensar o bem público como uma res nullius (bem “de ninguém” em específico) ou uma res extra commercium (bem fora de comércio, impassível de alienação), e parece agrupar como bens públicos o conjunto total dos bens do Estado (bens estatais).

Por este entendimento, e a fim de contemplar as três categorias de bens públicos previstas no Código Civil, também se poderia inferir que não existiriam bens estatais em regime predominantemente privado.

A crítica se aplica uma vez que o Estado também desempenha suas atividades por meio de entidades de direito privado, como empresas estatais e fundações, cujos bens não são todos públicos. Deste modo, há bens Estatais públicos e também privados.

Por sua vez, aos bens Estatais privados também não se aplica o regime privado idêntico aos bens de pessoas jurídicas privadas desligadas do Estado. Sujeitam-se a controles diferenciados, uma vez que se destinam ao desempenho de atividades notadamente diferentes.

Assim, iniciaremos uma apresentação dos recursos normativos aplicáveis à matéria dos bens públicos e com uma provocação: como se dá a compreensão dos bens públicos conforme a atual interrelação entre entes públicos e privados e seus regimes jurídicos aplicáveis?

Para respondermos isso, precisamos entender os bens públicos conforme sua afetação e conforme os domínios aplicáveis, entendendo ser possível que se submetam a um domínio público, privado ou até mesmo a uma mescla de domínios.