Classificações dos Atos Administrativos
CONCEITO
Atos administrativos são apenas uma das espécies de atos praticados pela administração. É possível, que a administração pratique vários tipos de atos:
- Atos políticos: não se sujeitam ao controle jurisdicional em abstrato. Claro que é possível indenização – controle judicial de efeitos concretos do ato, por exemplo - mas não o controle jurisdicional do ato em si. Ex.:: Súmulas vinculantes não determinam atos políticos.
- Atos privados: aqui, a administração abre mão das prerrogativas públicas e é tratada como particular. Acontece somente em determinadas situações.
- Atos materiais: são aqueles que executam atividade. São chamados também de fatos administrativos.
- Atos administrativos: são os praticados no exercício da função administrativa, no exercício do direito público, e ensejando a manifestação de vontade do Estado. Segundo Marçal Justen Filho:
É uma manifestação da vontade funcional apta a gerar efeitos jurídicos, produzida no exercício da função administrativa.
Classificação dos atos administrativos
Quanto à liberdade de atuação do agente público: Vinculados X Discricionários
- Vinculado: lei estabelece todos os elementos objetivamente. Não há qualquer margem de escolha para o agente público.
- Discricionário: também previsto em lei, mas se confere ao agente público uma margem de escolha (ou por determinações expressas ou por conceitos indeterminados). O agente pode complementar o ato de acordo com seu juízo de conveniência e oportunidade.
Quanto ao alcance do ato administrativo: Gerais X Individuais
- Gerais: quando se descreve uma situação fática e todos aqueles que se adequem à situação fática devem obedecer a esse ato.
- Individuais: é aquele que individualiza as pessoas atingidas por ele.
Atenção: a nomeação de 300 candidatos aprovados em um determinado concurso é ato individual, pois cada candidato é nomeado pessoalmente. É feita a individualização de quem é atingido, então.
Quanto a formação do ato administrativo: Simples X Complexo X Composto
- Simples: é perfeito e acabado com a simples manifestação de vontade de um único agente. Ex.: portaria de nomeação de um analista do TRT.
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Complexos: ato administrativo que só se aperfeiçoa por soma de vontades absolutamente independentes. Ex.: nomeação de um Procurador da Fazenda Nacional (depende de ato do ministério da fazenda e da AGU); aposentadoria do servidor (pois precisa da manifestação do órgão ao qual o agente é vinculado e do Tribunal de Contas).
- Composto: também depende de mais de uma manifestação de vontade, mas se tem uma vontade principal e uma acessória.
Quanto à destinação do ato administrativo: Internos X Externos
- Internos: voltados para a própria administração.
- Externos: orientados aos cidadãos em geral.
Quanto ao objeto
- Atos de império: são atos praticados de oficio pelos agentes públicos e impostos coercitivamente aos administrados, em nome do princípio da supremacia do interesse público. Ex: desapropriação de um bem privado, interdição de estabelecimento comercial, apreensão de mercadorias, etc.
- Atos de gestão: a Administração Pública atua como se fosse uma pessoa privada, não se valendo da citada supremacia. Ex: alienação de bem público, aluguel de bem imóvel de autarquia a um particular;
- Atos de expediente: são aqueles atos internos da administração pública, relacionados às rotinas de andamento dos variados serviços executados por seus órgãos e entidades administrativos. Assim, não têm conteúdo decisório.
Quanto ao número de partes do ato administrativo: Unilateral X Bilateral X Plurilateral
- Unilateral: formação da vontade pelo órgão emitente.
- Bilateral: formação da vontade entre dois interesses distintos.
- Plurilateral: conjugação de uma pluralidade de interesses.
Quanto à modificação da esfera jurídica dos afetados pelo ato administrativo: Ampliativo X Restritivo
- Ampliativos: concedem direitos e garantias aos usuários/cidadãos.
- Restritivos: restringem direitos e garantias aos usuários/cidadãos.
Espécies de atos administrativos
Normativos:
São atos praticados pelo Estado para os quais se estabelecem normas gerais e abstratas. São decorrência do poder normativo, isto é, da possibilidade de se expedirem normas gerais e abstratas dentro dos limites da lei. Espécies:
- Regulamentos (decretos) – ato privativo do chefe do executivo.
- Avisos (ministeriais) – são os atos normativos dos ministérios, órgãos imediatamente inferiores ao do chefe do executivo.
- Instruções normativas – atos expedidos por outras autoridades públicas. São atos administrativos normativos por qualquer outra autoridade.
- Deliberações / Resoluções – são atos normativos dos órgãos colegiados, sejam eles integrantes da administração direta ou da indireta com poder normativo (Ex.: agências reguladoras).
Ordinatórios:
São atos praticados para ordenação interna da atividade pública. São atos praticados internamente para a organização e não atingem terceiros. Decorrem do poder hierárquico.
São espécies:
- Portaria – ato interno individual. É praticada por chefes de órgãos públicos e atinge indivíduos específicos, normalmente seus subalternos, determinando que eles realizem certos atos.
- Circular – normas internas uniformes (que não extrapolam a administração pública). São ordens escritas voltadas a determinados agentes. Ex.: definição de horário de funcionamento da repartição.
- Ordem de serviço – delegação de ordens e divisão de tarefas. Distribuição de atividade interna do órgão.
- Memorandos – ato de comunicação interna. Comunicação entre agentes do mesmo órgão.
- Ofícios – ato de comunicação externa. Comunicações oficiais realizadas pela Administração a terceiros, podendo ser entre agentes de órgãos diversos, entre autoridades diferentes ou entre autoridade pública e particular.
Negociais
São atos de consentimento. O estado concede ao particular algo que este pleiteia. No ato negocial deve haver coincidência entre manifestação de vontade do particular e o interesse do particular. Todos os atos negociais são expedidos por meio de alvará (forma do ato negocial).
Podem ser:
- Licença – sempre é um ato de polícia. É ato por meio do qual a administração permite ao particular a realização de uma atividade fiscalizada. (diferente de autorização de polícia, a licença não é ato discricionário e sim vinculado).
Licença tem critério objetivo definido em lei e o particular terá direito subjetivo à concessão da licença a outrem. Ex.: licença para construir casa.
- Autorização – ato administrativo discricionário e precário. Precário, pois pode ser desfeito a qualquer tempo, independente de indenização. Temos 2 espécies:
- Autorização de uso de bem público: todas as vezes que particular pretende usar bem público de forma normal, não precisa de consentimento do Estado (Ex.: passear na praia). No entanto, se a utilização é especial, precisa de autorização (Ex.: casar-se na praia). Neste caso, é necessária autorização de uso!
- Autorização de polícia: para atividade material fiscalizada pelo poder público – Ex.: portar arma, abrir escola etc.
- Permissão –Trata-se da permissão de USO de bem público (e não de serviço!). Aqui, permite-se ao particular usar o bem público de forma especial. Ex.: fazer feirinha na praça. É Ato administrativo, que, apesar de ter natureza de ato, depende de licitação para que seja regular.
- Admissão – ato por meio do qual se permite que particular usufrua de serviço público prestado pelo Estado. Ex.: matrícula na escola pública.
Enunciativos
São atos por meio dos quais a administração pública atesta fato ou emite opinião.
- Parecer – ato enunciativo opinativo. Emite opinião do poder público sobre determinada situação. O parecer não produz efeito direto no mundo jurídico.
Quando se trata de parecer, a doutrina fala que podem ser: facultativos ou obrigatórios, estes últimos sendo os definidos em lei como necessários à validade do processo administrativo – Ex.: licitação.
Note: parecer não vincula! A autoridade pode, fundamentadamente, seguir o parecer ou contrariá-lo.
- Atos que atestam situações de fato:
- Atestado – verifica-se situação de fato e atesta.
- Certidão – espelho de registro. Algo já está registrado, e na certidão é espelhado para a sociedade.
- Apostila (averbação) – É o assentamento de informação. Ex.: certidão de tempo por contribuição INSS que é averbada no local de trabalho.
Punitivos
É ato sancionatório. Devem ser analisados com base em 2 princípios: (i) proporcionalidade; e
(ii) devido processo legal.