Classificações dos Atos Administrativos

CONCEITO

Atos administrativos são apenas uma das espécies de atos praticados pela administração. É possível, afinal, que a administração pratique vários tipos de atos:

  • Atos políticos: esses atos políticos não se sujeitam ao controle jurisdicional em abstrato. Claro que é possível indenização – controle judicial de efeitos concretos do ato, por exemplo, mas não o controle jurisdicional do ato em si. Ex.:: Súmulas vinculantes não determinam atos políticos.
  • Atos privados: aqui, a administração abre mão das prerrogativas públicas e é tratada como particular. Acontece somente em situações particulares.
  • Atos materiais: são aqueles que executam atividade. São chamados também de fatos administrativos.
  • Atos administrativos: são os praticados no exercício da função administrativa, no exercício do direito público, e ensejando a manifestação de vontade do Estado. É uma manifestação da vontade funcional apta a gerar efeitos jurídicos, produzida no exercício da função administrativa. – Conceito de Marçal Justen Filho.

Classificação dos atos administrativos

Quanto à liberdade de atuação do agente público: Vinculados X Discricionários

  • Vinculado – lei estabelece todos os elementos objetivamente. Não há qualquer margem de escolha para o agente público.
  • Discricionário – também previsto em lei, mas se confere ao agente público uma margem de escolha (ou por determinações expressas ou por conceitos indeterminados). O agente pode complementar o ato de acordo com seu juízo de conveniência e oportunidade.

Quanto ao alcance do ato administrativo: Gerais X Individuais

  • Gerais – quando se descreve uma situação fática e todos aqueles que se adequem à situação fática devem obedecer a esse ato.
  • Individuais – é aquele que individualiza as pessoas atingidas por ele.

Atenção: a nomeação de 300 candidatos aprovados em um determinado concurso é ato individual, pois cada candidato é nomeado pessoalmente. É feita a individualização de quem é atingido, então.

Quanto a formação do ato administrativo: Simples X Complexo X Composto

  • Simples – é perfeito e acabado com a simples manifestação de vontade de um único agente.

Ex.: portaria de nomeação de um analista do TRT.

  • Complexos – ato administrativo que só se aperfeiçoa por soma de vontades absolutamente independentes.

Ex.: nomeação de um Procurador da Fazenda Nacional (depende de ato do ministério da fazenda e da AGU); aposentadoria do servidor (pois precisa da manifestação do órgão ao qual o agente é vinculado e do Tribunal de Contas).

 Obs. efeito prodrômico: exigência de outro ato para aperfeiçoamento do primeiro.
  • Composto – também depende de mais de uma manifestação de vontade, mas se tem uma vontade principal + uma acessória.

Quanto à destinação do ato administrativo: Internos X Externos

  • Internos – voltados para a própria administração.
  • Externos – orientados aos cidadãos em geral.

Quanto ao objeto

  • Atos de império: são atos praticados de oficio pelos agentes públicos e impostos coercitivamente aos administrados, em nom do princípio da supremacia do interesse público. Ex: desapropriação de um bem privado, interdição de estabelecimento comercial, apreensão de mercadorias, etc. 
  • Atos de gestão: a Administração Pública atua como se fosse uma pessoa privada, não se valendo da citada supremacia. Ex: alienação de bem público, aluguel de bem imóvel de autarquia a um particular;
  • Atos de expediente: são aqueles atos internos da administração pública, relacionados às rotinas de andamento dos variados serviços executados por seus órgãos e entidades administrativos. Assim, não têm conteúdo decisório. 

Quanto ao número de partes do ato administrativo: Unilateral X Bilateral X Plurilateral

  • Unilateral – formação da vontade pelo órgão emitente.
  • Bilateral - formação da vontade entre  dois interesses distintos.
  • Plurilateral - conjugação de uma pluralidade de interesses.

Quanto à modificação da esfera jurídica dos afetados pelo ato administrativo: Ampliativo X Restritivo

  • Ampliativos – concedem direitos e garantias aos usuários/cidadãos.
  • Restritivos – restringem direitos e garantias aos usuários/cidadãos.

Espécies de atos administrativos

Normativos:

São atos praticados pelo Estado para os quais se estabelecem normas gerais e abstratas. São decorrência do poder normativo, isto é, é a possibilidade de se expedirem normas gerais e abstratas dentro dos limites da lei. Espécies:

  • Regulamentos (decretos) – ato privativo do chefe do executivo.
  • Avisos (ministeriais) – são os atos normativos dos ministérios, órgãos imediatamente inferiores ao do chefe do executivo.
  • Instruções normativas – atos expedidos por outras autoridades públicas. São atos administrativos normativos por qualquer outra autoridade.
  • Deliberações / Resoluções – são atos normativos dos órgãos colegiados, sejam eles integrantes da administração direta ou da indireta com poder normativo (Ex.: ag. Reguladoras).

Ordinatórios:

São atos praticados para ordenação interna da atividade pública. São atos praticados internamente para a organização, e não atingem terceiros.

Decorrem do poder hierárquico.

São espécies:

  • Portaria – ato interno individual. É praticada por chefes de órgãos públicos e atinge indivíduos específicos, normalmente seus subalternos, determinando que eles realizem certos atos.
  • Circular – normas internas uniformes (que não extrapolam a administração pública). São ordens escritas voltadas a determinados agentes. Ex.: definição de horário de funcionamento da repartição.
  • Ordem de serviço – delegação de ordens e divisão de tarefas. Distribuição de atividade interna do órgão.
  • Memorandos – ato de comunicação interna. Comunicação entre agentes do mesmo órgão.
  • Ofícios – ato de comunicação externa – Comunicações oficiais realizadas pela Administração a terceiros, podendo ser entre agentes de órgãos diversos, entre autoridades diferentes ou entre autoridade pública e particular.

Negociais

São atos de consentimento. O estado concede ao particular algo que este pleiteia. No ato negocial, deve haver coincidência entre manifestação de vontade do particular e o interesse do particular.

Todos os atos negociais são expedidos por meio de alvará (forma do ato negocial).

Podem ser:

  • Licença – sempre é um ato de polícia. É ato por meio do qual a administração permite ao particular a realização de uma atividade fiscalizada. (diferente de autorização de polícia, a licença não é ato discricionário e sim vinculado).

Licença tem critério objetivo definido em lei e o particular terá direito subjetivo à concessão da licença a outrem.

Ex.: licença para construir casa.

  • Autorização – ato administrativo discricionário e precário. Precário, pois pode ser desfeito a qualquer tempo, independente de indenização. Temos 2 espécies:
    • Autorização de uso de bem público: todas as vezes que particular pretende usar bem público de forma normal, não precisa de consentimento do Estado (Ex.: passear na praia). No entanto, se a utilização é especial, precisa de autorização (Ex.: casar-se na praia). Neste caso, é necessária autorização de uso!
    • Autorização de polícia: para atividade material fiscalizada pelo poder público – Ex.: portar arma, abrir escola etc.
  • Permissão –Trata-se da permissão de USO de bem público (e não de serviço!). Aqui, permite-se ao particular usar o bem público de forma especial.

Ex.: fazer feirinha na praça. É Ato administrativo, que, apesar de ter natureza de ato, depende de licitação para que seja perfeita e acabada regularmente.

 ATENÇÃO: Qual a diferença entre autorização de uso e permissão de uso? Autorização é feita no interesse do particular e a permissão é feita no interesse público. Se tiver condição de uso (termo), prazo, deixa de ser precário.
  • Admissão – ato por meio do qual se permite que particular usufrua de serviço público prestado pelo Estado. Ex.: matrícula na escolinha pública.

Enunciativos

São atos por meio dos quais a administração pública atesta fato ou emite opinião.

  • Parecer – ato enunciativo opinativo. Emite opinião do poder público sobre determinada situação. O parecer não produz efeito direto no mundo jurídico.

Quando se trata de pareceres, a doutrina fala que podem ser: facultativos ou obrigatórios, estes últimos sendo os definidos em lei como necessários à validade do processo administrativo – Ex.: licitação.

Note: parecer não vincula! A autoridade pode, fundamentadamente, seguir o parecer ou contrariá-lo.

  • Atos que atestam situações de fato:
  • Atestado – verifica-se situação de fato e atesta.
  • Certidão – espelho de registro. Algo já está registrado, e na certidão é espelhado para a sociedade.
  • Apostila (averbação) – É o assentamento de informação. Ex.: certidão de tempo por contribuição INSS que é averbada no local de trabalho.
 Obs. parte da doutrina defende que atos enunciativos não são atos administrativos, pois não são atos que manifestam vontade do poder público.

Punitivos

É ato sancionatório. Devem ser analisados com base em 2 princípios:
(i) proporcionalidade; e
(ii) devido processo legal